Jedną z przyczyn odnotowanych spadków była zmiana w ustawie o OZE, w wyniku której dla ŚP dla energii elektrycznej z OZE wytworzonej w instalacjach spalania wielopaliwowego wprowadzono współczynnik korygujący (dla 1 MWh energii elektrycznej wytworzonej w instalacji spalania wielopaliwowego przysługiwało 0,5 świadectwa pochodzenia). Miało to istotny wpływ na ograniczenie stosowania technologii współspalania biomasy z innymi paliwami kopalnymi.

Istotną rolę w obydwu systemach wspierających odgrywał Prezes URE, do którego kompetencji należało m.in. wydawanie i umarzanie ŚP, a także organizowanie aukcji na sprzedaż energii elektrycznej oraz wydawanie zaświadczeń o dopuszczeniu do uczestnictwa w nich.  W latach 2018–2021 (do dnia zakończenia czynności kontrolnych tj. do 26 listopada 2021 r.) do URE wpłynęło 938 wniosków o wydanie świadectw pochodzenia energii elektrycznej wytworzonej z biomasy. W 937 sprawach wydane zostały świadectwa, a jedno postępowanie zakończyło się wydaniem postanowienia odmownego, z powodu złożenia wniosku po terminie. Z analizy zbadanych wniosków o wydanie świadectw (67 wniosków) wynika, że w przypadku ponad 90 proc. postępowań ŚP wydano po upływie terminu tj. 45 dni (w skrajnym przypadku było to 10 miesięcy od daty złożenia wniosku).

Jako przyczyny wydłużonego – w stosunku do terminu określonego w ustawie o OZE – procesu wydawania ŚP wskazano w szczególności: konieczność uzupełnienia dokumentacji o dodatkowe dane (niezbędne Prezesowi URE do zapewnienia prawidłowego udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej), zmiany stanu prawnego (w tym dotyczące np. zobligowania jednostek wytwórczych do zachowania odpowiedniego minimalnego udziału wagowego biomasy pochodzenia rolniczego oraz ustalenia ilości stosowanych paliw i ich udziału w całości wytworzonej energii), uwarunkowania związane z wprowadzeniem stanu epidemii SARS CoV-2, dużą liczbą wpływających wniosków (wnioski dot. energii elektrycznej z biomasy stanowiły tylko część spraw dotyczących wydania świadectw dla energii wytworzonej w instalacjach OZE, których comiesięcznie rozpatrywano ok. 1 300) oraz ograniczenia kadrowe w URE.

NIK oceniła pozytywnie działania związane z ubieganiem się o wsparcie podjęte przez cztery skontrolowane przedsiębiorstwa energetyczne (PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A., TAURON Wytwarzanie S.A., Enea Elektrownia Połaniec S.A., Energa Elektrownie Ostrołęka S.A.). Ocenę tę uzasadniały w szczególności następujące ustalenia:

• wnoszone corocznie do budżetu państwa opłaty koncesyjne obliczano i regulowano zgodnie z przepisami ustawy Prawo energetyczne oraz wg zasad wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie opłaty koncesyjnej;
• stosowane w poszczególnych spółkach procesy technologiczne (dotyczące wykorzystania paliw biomasowych) były zgodne z warunkami określonymi w koncesjach;
• opracowywane wnioski o wydanie świadectw pochodzenia zawierały kompletne informacje wymagane przepisami ustawy o OZE, a zawarte w nich dane znajdowały potwierdzenie w zgromadzonej przez każdą ze spółek dokumentacji;
• wykazywane dane, dotyczące wartości opałowych zużytej biomasy, podawano na podstawie wyników badań sporządzanych przez akredytowane i certyfikowane laboratoria badawcze;
• ilość wytworzonej energii elektrycznej mierzono zgodnie z wymogiem określonym w ustawie o OZE (tj. odpowiadała ona ilości energii wskazanej w odpowiednich miesiącach na licznikach energii elektrycznej zamontowanych na zaciskach poszczególnych generatorów).

Prezes URE nie weryfikował złożonych przez poszczególnych wytwórców oświadczeń, o których mowa w ustawie o OZE, ponieważ obowiązujące przepisy nie dawały mu podstaw do weryfikacji rzetelności złożonych przez wytwórców oświadczeń. Tymczasem ustalenia kontroli wskazują na występowanie ryzyka wykorzystywania do produkcji energii biomasy niespełniającej wymogów określonych w koncesjach.

Aukcje – niewykorzystany instrument wsparcia dla stabilnych źródeł energii

System aukcyjny wprowadzono ustawą o OZE jako nowy system wsparcia działalności producentów energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Mechanizm ten miał służyć wygenerowaniu nowego potencjału mocy wytwórczych z OZE w systemie energetycznym kraju. Miał też zapewnić konkurencyjność podmiotów przystępujących do aukcji, co miało z kolei przełożyć się na maksymalnie korzystne ceny energii elektrycznej.

W okresie objętym kontrolą Prezes URE zorganizował dziewięć aukcji na sprzedaż energii elektrycznej wytworzonej z biomasy, z których sześć pozostało nierozstrzygniętych z uwagi na złożenie mniej niż trzech ważnych ofert. W ww. aukcjach wzięło udział dziewięciu wytwórców, którzy w kolejnych latach zaoferowali do sprzedaży 6 905 361,018 MWh (w 2018 r.), 3 561 973,62 MWh (w 2019 r.) oraz
3 231 605,600 MWh (w 2020 r.). Zaoferowana tą drogą energia nie znalazła jednak nabywców.

Do 31 grudnia 2020 r. w ramach rozstrzygniętych aukcji zakontraktowano instalacje o łącznej mocy co najmniej 7667 MW, przy czym ponad 98 proc. z tego dotyczyło źródeł produkujących energię elektryczną z wiatru bądź promieni słonecznych (instalacje biomasowe o mocy 26,4 MW stanowiły jedynie 0,3 proc. całej zakontraktowanej mocy). Źródła te charakteryzują się krótkim okresem inwestycyjnym, lecz technologie te nie wykazują stabilności produkcji energii w różnych okresach (doba, miesiąc, rok) i dyspozycyjności źródła. Technologie oparte o biomasę, biogaz i hydroenergię są źródłami stabilnymi.

Wyniki przeprowadzanych aukcji wskazują, że skuteczność systemu aukcyjnego jest odmienna w odniesieniu do różnych technologii. O ile aukcje skutecznie promują rozwój technologii wiatrowej i fotowoltaicznej, o tyle ich popularność w branżach biogazowej, hydroenergetycznej i biomasowej jest znacznie mniejsza, co skutkowało brakiem rozstrzygnięć aukcji ze względu na zbyt niską podaż ofert.

Żaden ze skontrolowanych wytwórców (PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A., TAURON Wytwarzanie S.A., Enea Elektrownia Połaniec S.A., Energa Elektrownie Ostrołęka S.A.) nie przewidywał w ramach swojej działalności uczestnictwa w aukcjach na sprzedaż wytworzonej przez siebie energii elektrycznej z biomasy, głównie z powodów ekonomicznych – nieprzewidywalność rynku biomasy (duże wahania cenowe, brak jednolitej polityki w zakresie rozwoju paliw biomasowych) skutkująca brakiem możliwości zabezpieczenia kontraktów z dostawcami na okres wytwarzania energii sprzedanej w wyniku aukcji.

W ocenie NIK, minister odpowiedzialny za sprawy związane z rozwojem i wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii nie podjął w latach 2018-2020 skutecznych działań, które zwiększyłyby atrakcyjność systemu aukcyjnego dla instalacji OZE charakteryzujących się stabilnością produkcji energii oraz dyspozycyjnością źródła (w tym z biomasy). Z kolei zdaniem Prezesa URE zwiększenie zainteresowania pozyskaniem energii wytworzonej z biomasy wymaga skonstruowania parametrów aukcyjnych dla uzyskania jak największej liczby ofert, co wymaga większego uwzględnienia uwarunkowań rynkowych.

Gwarancje pochodzenia

Kolejnym instrumentem służącym w promowaniu odnawialnych źródeł energii są tzw. gwarancje pochodzenia wydawane przez Prezesa URE na wniosek wytwórcy energii elektrycznej. W badanym okresie, Prezes URE wydał 305 gwarancji pochodzenia energii elektrycznej wytworzonej z biomasy, które obejmowały 12 744 707 MWh. Urząd nie gromadził jednak danych na temat liczby składanych wniosków dotyczących wydania gwarancji pochodzenia energii z biomasy oraz ilości energii z biomasy objętej tymi wnioskami.

Minister Klimatu i Środowiska – realizacja obowiązków wynikających z ustawy o OZE

W okresie objętym kontrolą minister wywiązał się ze swoich obowiązków wynikających z ustawy o OZE w zakresie monitorowania funkcjonowania instrumentów wspierających pozyskiwanie i wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (w szczególności z biomasy), a także prowadzenia monitoringu realizacji krajowych celów dotyczących udziału OZE w końcowym zużyciu energii. Jednocześnie NIK zwraca uwagę, że z trzyletnim opóźnieniem opracowano przegląd funkcjonowania mechanizmów i instrumentów wspierających wytwarzanie energii elektrycznej lub ciepła z odnawialnych źródeł energii oraz biogazu rolniczego.

Ponadto, Minister Klimatu i Środowiska nie dokonał do 30 czerwca 2021 r. implementacji w prawie krajowym zapisów Dyrektywy RED II, polegającej m.in. na wdrożeniu rozwiązań mających na celu poświadczenie spełnienia Kryteriów Zrównoważonego Rozwoju (KZR) przez paliwa z biomasy. Mogło to skutkować niespełnieniem KZR i w związku z tym niezaliczeniem biomasy do grupy paliw zeroemisyjnych. Należy podkreślić, że w ministerstwie trwały prace nad pakietem regulacyjnym dotyczącym KZR, który zawarto w projekcie ustawy o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw. Zaproponowane w projekcie zmiany wdrażają system weryfikacji spełnienia Kryteriów Zrównoważonego Rozwoju.

Wnioski

Do Ministra Klimatu i Środowiska, odpowiedzialnego m.in. za monitorowanie wytwarzania energii z OZE, sformułowano następujące wnioski o:

• zwiększenie skuteczności dostępnych mechanizmów i instrumentów wsparcia dla instalacji OZE charakteryzujących się stabilnością produkcji energii oraz dyspozycyjnością źródła;
• zintensyfikowanie działań w celu ograniczenia opóźnień w procesie implementacji przepisów dyrektywy RED II do krajowego porządku prawnego.

Do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który odpowiedzialny jest m. in. za funkcjonowanie mechanizmów wsparcia, sformułowano wniosek o podjęcie działań w celu zapewnienia adekwatnej kontroli zarządczej, w szczególności w zakresie dokumentowania korespondencji w ramach prowadzonych postępowań oraz przestrzegania obowiązujących terminów wydawania gwarancji pochodzenia energii elektrycznej i zaświadczeń o dopuszczeniu do aukcji, zgodnie z przepisami ustawy o OZE.

źródło: https://www.nik.gov.pl/